• betway 客户端服务
  • 服务形式
  • 业务领域
  • betway 客户端说法
  • 法律资讯
  • betway 客户端文苑
  • 案例分析
  • 法域采菁
  • 律师帮你忙
  • 联系我们
  • 律所信息
  • 诚聘英才
  • 在线答疑
  • 职业互动
  • 热点互动
  • 视频互动
  • 专题活动
  • 首页>betway 客户端文苑> 环保视界丨对《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的理解(作者:林铭蔚)
    betway 客户端文苑
    环保视界丨对《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的理解(作者:林铭蔚)
    关键词:福建betway 客户端律师事务所编辑:betway 客户端律师更新时间:2020年4月26日

     

    《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)由中央全面深化改革委员会第十一次会议于2019年11月26日审议通过,由中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年3月3日印发。

     

    《指导意见》是在国家治理现代化和深化供给侧改革的背景下作出的关于关于生态环境领域实践的指导,再次彰显党和国家对生态环境保护,进一步推进生态文明建设的决心。

     

    《指导意见》总体思路是2015年《生态文明体制改革总体方案》、十九大报告的延续,但是也有新意。与之前的表述相比较,《指导意见》细述了对企业的正向激励,包括:“规范市场秩序,减少恶性竞争,防止恶意低价中标,加快形成公开透明、规范有序的环境治理市场环境”、“鼓励企业参与绿色“一带一路”建设,带动先进的环保技术、装备、产能走出去”、“贯彻落实好现行促进环境保护和污染防治的税收优惠政策”等等。另外一方面也重述了对企业生态环境保护的约束。从正反两面可以看出,《指导意见》更明确地反映出在顶层设计中对生态环境保护的理念越来越倾向于要形成“马太效应”,也就是说政府鼓励和支持环境保护管理得好的企业,越是这样的企业对其干扰越少,优惠越多、越支持其发展。相反,如果企业不重视环境保护,将受到政府、社会、公民等各方面的监管,在政策支持、金融或信贷、招投标等方面受到严格限制,甚至面临被逐出退出市场的可能。

     

    因此,企业应着重关注以下方面:

     

     

    一、“双随机”执法与社会监督、信用评价等有机结合将是忽视生态环境保护的企业的绞绳

     

    政府深入推进“放管服”,放开事前审批,但加强事中事后监管。而“双随机”执法是事中监管的一种方式。“双随机”随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员的简称,它告别了之前“想查谁就查谁”、“想由谁查就谁查”、“想怎么查就怎么查”的监管难模式。但“双随机”难免会遗漏一些问题突出的企业。《指导意见》再次明确提出要强化社会监督,包括公众监督、媒体监督和社会团体的监督。

     

    公众监督,是要畅通环保监督渠道。企业在生产经营过程中,个人、团体可以对于一些常见的“通过暗管排污”、“烟囱冒黑烟”、“明显刺鼻气味”、“粉尘落满窗台”的行为都可以通过“12369”环保举报热线举报企业违法排污行为。媒体监督,就是支持新闻媒体对各类破坏生态环境问题、突发环境事件、环境违法行为进行曝光。媒体曝光往往会造成企业市值下跌,引起合同相对方对履行合同的顾虑,投标条件受限等等。社会团体监督,就是引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动。我们注意到,中国环保联合会、中国生物多样性保护和绿色发展基金会等社会团体作为公益组织已在多地提起了公益诉讼。我们同时也注意到,《指导意见》首次使用“引导”开展的表述,与之前社团组织提起公益诉讼的自发行为不同,《指导意见》实施后,社会团体提起公益诉讼将是有组织性的自觉行为。

     

    社会监督是环境保护行政主管部门“双随机”执法外对企业环境保护监管的补充,另外企业环保信用评价制度也是加强事中事后监管的一种方式。根据《企业环境信用评价办法(试行)》、《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》、《关于对环保领域违法失信联合惩戒备忘录》等规范性文件,环保部门根据企业环境行为信息,按照规定对企业遵守环保法律法规、履行环保社会责任等方面的实际表现,进行环境信用评价,并向社会公开,供公众监督和有关部门、金融等机构应用。另外,在招投标过程中,招标人往往会要求投标人出具在信用中国的查询记录,若有不良的信用记录可能连投标的资格都没有。在笔者前不久代理的一个案件中,企业从事废纸回收利用的生产经营,企业的大部分净利润来源于在税收方面享受税务部门的增值税退税政策。在若干年前因无组织排放某种废气受到行政处罚,该案被收集到“信用中国”系统内,税务部门查询到该信息后取消其税收优惠政策,企业损失惨重。

     

    这些监管措施实际上并不是第一次提及,但却是第一次综合的、系统的表述,它释放的信号是对工业生产型企业环境保护的力度将持续增强。

     

     

    二、造成环境污染的企业可能面临无法承受的法律责任 

     

    《指导意见》关于“健全环境治理监管体系”中提到要加强司法保障。“建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。强化对破坏生态环境违法犯罪行为的查处侦办,加大对破坏生态环境案件起诉力度,加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作。在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构,统一涉生态环境案件的受案范围、审理程序等。探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制”。

     

    1、由公民提起的普通侵权诉讼。这类诉讼是普通的民事纠纷,往往是公民的人身、财产受到损害时,向排污企业提起要求其承担停止侵害、赔偿损失的侵权责任。公民可以要求企业公开环境治理信息,设备运行情况,并据此作为排污行为的依据。

     

    2、由社会团体提起的公益诉讼。根据《环境保护法》及最高人民法院的司法解释,在设区的市设立满5年的以环境保护为主要活动范围的社会团体,可以对环境侵权提起公益诉讼。这类公益诉讼与一般的侵权案件有所区别,其诉求中的“恢复原状”特指恢复环境原状,而通过虚拟成本法计算的“赔偿损失”往往是天价,非企业所能承受之重。

     

    3、由检察院提起的公益诉讼。根据根据《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》关于民事公益诉讼相关规定,人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼。同样,与社会团体提起的公益诉讼一样,企业将承担无法承受的重责。

     

    4、生态环境损害赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》规定:省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门,因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的,可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。原告一般为省、市自然资源和规划局、省级、市地级人民政府。在发生:

     

    (一)发生较大、重大、特别重大突发环境事件的;

     

    (二)在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的;

     

    (三)发生其他严重影响生态环境后果的。

     

    情形之后,一般是先启动生态环境损害调查程序,确定已经对生态环境已经造成损害后,由上述的主体启动赔偿磋商,经磋商未达成一致或者无法进行磋商的才由上述主体提起损害赔偿诉讼。

     

    受损生态环境能够修复的,一般判决修复同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用。受损生态环境无法修复或者无法完全修复,原告请求被告赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失的,人民法院根据具体案情予以判决。

     

    5、刑事责任。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》已经做了详细的规定,本文不再赘述(关注公众号,另文细述)。

     

    企业的高管人员应注意的是:《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部印发<关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要>的通知》里面明确了“直接负责的主管人员”,一般是指对单位犯罪起决定、批准、组织、策划、指挥、授意、纵容等作用的主管人员,包括单位实际控制人、主要负责人或者授权的分管负责人、高级管理人员等;“其他直接责任人员”,一般是指在直接负责的主管人员的指挥、授意下积极参与实施单位犯罪或者对具体实施单位犯罪起较大作用的人员。

     

    实践中,基于执法部门与公检法的信息共享,以及政府对社团组织的引导,有可能出现一违法行为要行政处罚,又有公益组织提起公益民事诉讼,同时又有普通民事侵权诉讼,又被追究刑事责任。有可能出现公益民事诉讼与生态环境损害赔偿诉讼并案审理的情形。

     

     

    三、企业应该建立环保风险管理体系,从被动合规转为主动合规。

     

    针对《指导意见》提到的:“从源头防治污染,优化原料投入,依法依规淘汰落后生产工艺技术。积极践行绿色生产方式,大力开展技术创新,加大清洁生产推行力度,加强全过程管理,减少污染物排放。提供资源节约、环境友好的产品和服务。落实生产者责任延伸制度。”笔者认为:

     

    1、企业的主要负责人或是高级管理人员,应当对以排污许可为核心的环境管理法律制度体系有清醒的认识,必须在思想上、法律意识上清晰地划出“环保底线”,重视企业的环保合规工作,把重视环保合规与为企业老板买保险等同起来。有条件的企业可以委托律师对环保合规做全面的梳理,对环保法律风险做必要的评估。

     

    2、以排污为结果导向,倒逼组织、流程的改变。

     

    生产相同或相似产品的企业,可以考虑兼并或合并设立新企业,按现代企业管理制度的要求完善法人治理制度,进行集约化生产,按股份比例获益。对于一些大型企业,可以对业务进行把一些风险高的流程分立剥离出去,或者委托排污许可有含该污染因子的企业进行生产、委托具有危废处置许可的企业进行处置。同样,对排放污染物相同或相似的企业,亦可通过合作或投资的方式共同回收、处置污染物。

     

    数家企业向笔者反馈:企业经过多方咨询好不容易采购安装了一套防治污染的设备,但是达标排放没几个月却又遇到行业标准或地方标准又下调了,投入设备几乎报废。这实际上头痛医头脚痛医脚的做法,企业不能仅仅为了应付生态环保主管部门的检查而进行个别设备的整改,而应从原料采购、设备效率、技术工艺、管理流程、废物回收利用等全面地梳理生产流程,使用低耗能高利用的原料,采用先进的设备和工艺,建立符合环保、健康、安全的车间制度,可以采用信用削减排污量的方式通过绿色金融改善整体治污功能,实现低投入高产出低排污。

     

    3、环境责任险。建议企业应该购买环境责任强制险和相应的商业险,转嫁因自然灾害、意外、施工质量、安全生产等造成生态环境破坏风险。

     

    4、信息公开。《环境保护法》第55条规定:“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,接受社会监督。”《指导意见》:排污企业应通过企业网站等途径依法公开主要污染物名称、排放方式、执行标准以及污染防治设施建设和运行情况,并对信息真实性负责。企业环境信息公开的要求,已经从重点排污单位全面转向排污企业。不过不需要担心的是,企业如果依法取得排污许可,公开的信息也就是排污许可上记载的信息而已。但是,企业应该要学习与附近居民、社区(村)、社团组织做好沟通,通过企业开放日或其他形式来接受监督,打消公众疑虑。